政黨輪替與「全民政府」：民主鞏固或反挫？

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Title:	政黨輪替與「全民政府」：民主鞏固或反挫？
Authors:	蔡慧蓉
Contributors:	宋興洲 Sung, Hsing-chou 東海大學政治學系
Keywords:	政黨輪替;全民政府;民主鞏固
Date:	2003
Issue Date:	2011-05-19T06:13:38Z (UTC)
Abstract:	壹、研究摘要與結果根據本文第二章的分析，民主化應被定位為一個不斷民主的過程、是動態的辭彙；民主轉型更謹慎一點的說明，應該是指涉國家體制由非民主變成民主的轉折點，亦即一個關鍵的事件或關鍵的時間點；民主鞏固則如前述，它是一個里程碑的表現，達成民主鞏固之後仍是持續走著民主化的道路。接著，綜觀國內外學者說法，本文歸納出「民主鞏固」的軟硬體條件為：一、政治菁英的態度，二、制度化的程度，此兩者將是本文分析及驗證的主要模式。「民主反挫」則可以指涉為走在民主化的道路上，並且經歷過民主轉型，卻因為政治菁英的態度和制度化程度不佳的因素，而造成民主鞏固無法達成。文後將針對「全民政府」做分析，因而在第二章中將民主國家中可能出現的政府類型，依據掌握行政權力的政黨數目、掌握行政權力的政黨在國會中所得席次以及國會生態來分類，如果「全民政府」能實現多數政治而按照正常憲政體制運作，民主鞏固應該是往良性發展。第三章第一節略述台灣民主轉型之關鍵性因素。其中有兩項重要結果，第一、台灣的確已經過民主轉型時期，本文將之分成四個時程說明：（一）執政黨固有權力結構的鬆動，（二）社會運動對執政黨正當性的挑戰，（三）執政黨內主流與非主流之爭，（四）爭取民間社會予以的正當性。第二、經由分析發現，台灣民主轉型所指涉的關鍵轉折點就是「李登輝」。換言之，姑且不論功過，李登輝的出現、上台、改革…等作為，對於台灣民主轉型是相當重要的一部分。從民主轉型之後到政黨輪替前，期間經歷六次修憲對於後來新政府上台的作為有一定的影響。因此，第二節對於修憲期間所發生的政治轉變做說明，看看是否在政黨輪替之前台灣的政治體制已經出現先天不良的情形？因而加重後來政黨輪替之後，後天失調、病症百出的局面。第三節對台灣政黨輪替之剖析，將「政黨輪替」定義為「經過民主選舉之後，行政權一旦易手成為他黨掌握，則算是政黨輪替」。依據憲政體制之不同來界定，何種狀況的發生算是「政黨輪替」的發生呢？一、在內閣制國家，國會選舉結果一旦與上次選舉中掌握過半數席次的政黨不同，則算是「政黨輪替」。二、在總統制國家中，一但總統職位改由他黨掌握，行政權落入另一黨手中，就稱為是一次「政黨輪替」。三、在雙首長制國家，不論是總統選舉及國會選舉都可能造成行政權利的轉移，故可推論，一旦總統或國會選舉結果與原本政黨不同，則稱之為「政黨輪替」。「政黨輪替」簡言之即為「行政權易主為他黨掌握」。在台灣如何定位政黨輪替之發生？根據憲法第五十三條及增修條文第三條之推論，台灣行政權間接掌握在總統之手，且總統採民選方式，因此，總統職位換黨擔任，則為台灣政黨輪替之發生。透過定義可知台灣政黨輪替是不容置疑的事實。那麼台灣到底如何發生政黨輪替？本文將之歸因於國民黨敗選及民進黨勝選，並細分成兩部分討論，一為黨內總統初選機制導致，另一為競選策略使然。第三章的第四節則將台灣政黨輪替相關評價做整理。關於正面評價有自由之家指標、美國人權調查報告及Thomas Carothers的說辭佐證。關於負面評價從政治角度來看則有胡佛所做的「台灣民眾普遍對民主看法及信念」之調查及桂宏誠的說法；此外，人民習慣高度的經濟發展，當國家面臨經濟危機或無法持續高度經濟發展時，在政治上的穩定度經常會發生變化，長期經濟惡化或衰退，將使國內出現重大影響，進而影響民主鞏固，甚至導致崩潰，這方面茲由經濟成長率和國家痛苦指數來觀察。接下來，回到本文最初的動機及目的來談，政黨輪替的發生應該對民主發展有推進的作用，但卻出現負面的評價，或許負面評價是反對黨的批評言詞，但仍值得執政黨省思。故下一章中將針對新政府的作為做整理，才能夠進一步驗證其對民主的影響。第四章第一節針對陳水扁競選口號：「全民政府、清流共治」，從理論及運作兩個層面來探討。在理論層面上，根據學者們的分析及評論，同時採用「聯合理論」來試圖將「全民政府」做歸類，結果發現「全民政府」是一個較不易在西方民主國家政府組成類型中被歸類的一種政府組成方式。「全民政府」似乎只是利用制度化的模糊而強化執政菁英權力的另一種方式。第四章隨後的第二、三、四節，都是在幫最後的分析先行佈局。這三節中都在談民進黨政府上台之後，每一任行政院長上下台的原因以及其施政概述，便於之後民主鞏固的條件分析。第五章第一節是做綜合的分析，亦即利用民主鞏固之條件：一、執政菁英的態度，二、制度化的程度，來分析台灣政黨輪替之後的政局。在「執政菁英的態度」上，發現陳水扁的「全民政府」，不斷以「人民選票」為後盾，其執政態度一直存著「他是民選總統」理應掌握所有行政權力的想法，即使面對不同的行政─立法關係（表5-3）都不曾改變其作風，不斷追求「行政權」的掌握。執政菁英若不能控制「權力慾望」的發展，則有權無責、爭權奪利的事件將會層出不窮，民主鞏固是無法達成的。關於「制度化的程度」方面，發現政黨輪替以來的亂局，與朝野政黨或政治菁英對憲政制度主觀認知的差異，有著密切的關聯。一但制度化程度不明確而能隨不同角度做出不同解讀，則國家註定要紛擾不休。陳水扁總統主觀認識下的憲政體制，是傾向總統制的雙首長制，因而屢次提出將「以總統制精神運作雙首長制」。相反的，在野黨主觀認知下的憲政體制，則顯然與陳總統大不相同，他們所認知的卻是雙首長制之中，傾向內閣制的左右共治，因而不斷要求陳總統組成聯合內閣。倘若制度化的不確定一直存在，則責任政治就無法落實，民主鞏固當然也只是空想。貳、具體建議台灣目前各種狀況都在在顯示出無法達成民主鞏固之條件。在研究過程中發現，「民主鞏固」或「民主反挫」決定於執政菁英的態度和制度化的程度，「全民政府」不但透露出執政者操縱權力的野心，也讓我們發現台灣憲政體制上有許多相互矛盾及闕漏之處，更加速催化執政者不尊重體制的態度。近年來我們對外所宣稱的民主奇蹟，就本文的分析來看，似乎不過只是學習到民主政治的表面形式而已，卻沒有真正學習到民主的真諦。政治人物與學者常常掛在口頭的是，外國的制度是這樣設計的，所以應該這樣才是真正的民主，似乎總覺得只要學習民主先進國家的制度，就可以達到所謂的民主。然而，這根本忽略了民主價值更深沈的理念，也就是各政黨、朝野以及各部門之間相互協商與尊重的精神。環顧我國近幾年來的政治亂象，真正的問題不僅出現在制度設計的不明確，更是因為執行這些制度的「人」的態度問題，政治精英不尊重制度設計，扭曲制度設計的原意，這些就是真正造成亂象的根源所在。政府初上台時諸如對他黨黨員招納卻不願協商的狀況，各重大法案粗糙的決策過程，包括核四問題、工時案、財劃法、基層金融改革以及搶救失業方案，還有不尊重雙首長制的設計、責任政治不明、政黨政治無法落實、以及許許多多惡意的口水大戰，都在在突顯了問題根源在於制度設計以及執行者的濫用與扭曲民主價值。因此，面對當前政治的亂象，我們所必須做的事情在於兩方面。一方面則時盡快確立台灣的民主制度、憲政體制，雖不一定要學習他國的制度，但是至少必須在制度中能落實民主政治的真諦，即「人民主權、政治平等、大眾諮商、多數決原則」，並且能表現出政黨政治、責任政治、民意政治。另一方面，從政治人物到民眾，大家應該學習民主政治真正的原則，那就是尊重與協商。所謂的尊重，就是尊重當前的制度設計與尊重多元的意見，不要扭曲制度設計的原意，或是以激烈的手段來壓迫他人接受自己的主張；而所謂的協商，就是尋求大家都可接受的共識，來代替情緒的對立，這樣才能使政治人物承諾為全民福祉與國家利益的口號，得以真正落實，也才能真正邁向民主鞏固的里程碑。本文只是拿首次政黨輪替後陳水扁的新政府做一個個案來談，其實由這一個個案出發可以提供給現今所有在檯面上的執政菁英一個借鏡，將來台灣是否會在發生二次政黨輪替、三次政黨輪替…等，都是無法預期的。因此，正在台上的執政者及未來可能的執政者態度都必須再做調整，一切遊戲規則若要修改都必須具有前瞻性，一切權力的分配都應當依照制度化的規範來施行，如此台灣的民主化才可能持續向前，跨越民主鞏固的里程碑。
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