臺中縣市合併升格直轄市政府機制設計之取向

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Title:	臺中縣市合併升格直轄市政府機制設計之取向
Authors:	葉智章 Ye,jhih-jhang
Contributors:	紀俊臣東海大學公共事務碩士在職專班
Keywords:	;行政區劃;第三個直轄市;縣市合併升格;新臺中市政府
Date:	2005
Issue Date:	2011-05-19T07:55:23Z (UTC)
Abstract:	行政區劃之良窳，攸關地方自治的品質，更直接影響到行政資源分配的利害關係，如地方建設、教育、治安、交通、環保、衛生等。臺灣地狹人稠，人口過度集中情形嚴重，城鄉發展差異日漸惡化。受到聚集所產生的經濟效果所吸引，人口更是不斷地往都市遷移，市區規模不斷擴張，為提供生活空間，持續地以擴大或新訂都市計畫或發展許可方式，把大量的非都市土地變成建地，以容納更多人口，形成惡性循環。民國39年重新劃分行政區域以來甚少更動，僅有臺北、高雄兩市併入部分鄰近鄉鎮升格為直轄市，新竹與嘉義升格為省轄市以外，其他就僅有不到30個鄉鎮因人口增多或為縣政府所在地而升格為縣轄市。然而社會及經濟環境卻是急遽變化，人口快速增加，久未調整行政區域造成財政資源無法合理分配與有效運用，基層行政組織編制與人力資源調配，亦不符實際需求。且早期切塊設市觀點把直轄市與省轄市獨立出來，賦與較佳的自治條件，認為可以發揮「雁行效應」，造成人口及產業較不發達的縣，經濟結構更加處於弱勢，地方財政收入無法自給自足，區域發展差距也日益擴大。此外都會區的共同性課題，如土地規劃開發、交通運輸、環境保護等，因縣市分治而造成產業圈與生活圈的割裂，缺乏整體性的規劃，且因沒有常設的「都會區」行政階層及組織，僅賴都市計畫法及區域計畫及過去所完成的個別都會區建設計畫，均無法在單一法定行政組織內達成建設目標，而須透過區域合作以整合縣市間資源，並解決共同問題。然而因為涉及多個地方政府，常受到行政層級及本位主義影響，在工作分工與經費分擔難以達成共識，所以絕大部分的構想並未能持續落實的去執行，以致於成效有限，實質建設推動困難，阻礙地方整體健全的發展。臺中縣市位於臺灣中部，在地理位置上，臺中市被臺中縣所包圍，彼此關係密不可分，誠如現任臺中縣長黃仲生所說的「蛋黃與蛋白」關係。臺中都會區會形成，主要是因臺灣省政府在中興新村成立後，許多省議會等省級機關成立在臺中縣市，臺中成為省府門戶後發展迅速，成為中部幾縣市的政治、經濟及文化中心。臺中市快速帶動毗連的臺中縣發展，地方開始倡議成立「第三個直轄市」，並獲得民國89年各組總統候選人一致的承諾，然而最早的構想僅想把臺中市獨自升格而已，然而僅有163 K㎡僅比高雄市面積大一點，過小的都市規模不利於都市長期發展的，因此就有比照北高兩市併入鄰近鄉鎮市升格模式想法，不過學者批評這種方式是「劫貧濟富」，因為毗鄰縣市人口較多工商業較繁華地區被取走，該縣市剩餘地區只剩窮鄉僻壤，將落入永遠貧窮困境；而這個集三千寵愛都市，其有限腹地也會很快飽和。因此目前社會廣為接受的方案就是臺中縣市合併升格，並且期望這個新直轄市可以像火車頭一樣，帶動整個中部地區相關縣市的發展。一個僵化毫無生氣的政府組織體制，將導致競爭力低落，因應中國市場的掘起，與全球化趨勢的形成，政府面臨組織結構必須進行改革的關鍵期，這正是權責定位、組織再造重整的契機，政府組織勢須朝向組織精簡、顧客導向及市場導向等面向進行革新。新「臺中市政府」的組織架構將與臺北市與高雄市兩個直轄市現有組織有所不同，以職權與功能角度去構思與定位地方政府最適合的組織設計，並從行政革新與政府改造觀點釐清縣市政府應扮演的角色定位，以建立主動積極、權責相當、績效導向的行政組織體，才符合國內外政經濟情勢及民眾需求。此外，現有地方制度只有直轄市與省轄市才有區公所這個行政組織，區公所的組織設計及職權功能，與一般鄉鎮市公所有非常明顯的區別，原本臺中縣所屬的21個鄉鎮市公所，因為縣市合併升格直轄市後，需轉變為區公所，如果只是現有區公所的複製品，這將造成臺灣地方自治制度嚴重的傷害，因此必須宏觀的規劃「區公所」的組織與職權，組成真正具有執行能力的區公所，亦是本論文的研究重點。
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