營建工程監督責任之研究

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Title:	營建工程監督責任之研究
Other Titles:	Supervision Responsibilities of Construction Engineering
Authors:	伍勝民 Wu, Sheng-Min
Contributors:	黃啟禎 Huang, Chii-Chen 東海大學法律學系
Keywords:	營建工程;監督 Construction Engineering;Supervision
Date:	2005
Issue Date:	2011-05-19T08:06:32Z (UTC)
Abstract:	論文摘要實務上所謂營建工程並不侷限於建築工程，因營造業承攬營造之工程不僅建築物，尚有土木、結構、大地、水利等工程，於實務上或本文中統稱之為「營建工程」。若工程出問題的主因為設計人設計不良、監造人未盡監造之責或承攬工程人未確實按圖施工等人為因素，就法論法，相關人員自應負起應有之法律責任。由於營建工程需要多種專業人員參與、配合及協調，故一個工程個案直接、間接相關之專業者眾多，包括建設公司及營造廠負責人、建築師、各專業技師、承包商與協力廠商等。這些人參與工程的強度及影響力強弱各異，當工程出了問題時，由於牽涉廣泛，一時之間往往很難斷定責任歸屬。至於上述各參與工程之人員是否均須為建築物倒塌負責，則須視個案具體原因，衡諸法規，客觀認定。我國刑法第一百九十三條明文規定，違反建築術成規罪只有當符合「監工人」身分時才能成立此罪之可能的純正身分犯。綜觀我國相關法規中，唯刑法提及「監工」二字，惜未對「監工」有任何定義，涵攝範圍也模糊不清，因而致生刑法上「監工人」是否即為建築法規上「監造人」之爭議。以防止危害的觀點看，為了提供一個安全的工程構造物讓人民能安全與安心無虞使用，政府或行政主管機關在此扮演了相當關鍵之角色。建築法規中有關證照之審查、核發、取締、執行等規定，係屬法定「防止危害」之行政職務，用以增進國民生活之安全保障。故由法律規範保障目的以觀，其雖係為公共利益或一般國民福祉而設，實兼寓有保障建築物使用者之生命、身體及財產安全之意旨。個別法規如以明定機關之作為義務，則機關唯有依法行事一途；若法律規定之機關作為義務雖非明確，但考查其內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，且其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對特定人或可得特定之人所負作為義務是否已無不作為之裁量餘地。有關營建工程之監督態樣、監工及監造之爭議、行政主管機關之應作為或應不作為義務與國家賠償責任等問題，本文均提出詳細剖析及討論。至於有關行政主管機關及其他相關人員之行政責任與建設公司及營造廠相關人等可能之民事之損害賠償責任則因篇幅關係，並不納入本文之研究範圍。有關本文獲致之結論重點，茲摘錄以下說明：一、首先，由「監工」與「監造」之真義觀之，依本文就刑法違背建築術成規罪犯罪行為主體「監工人」之討論及法規命令之旁徵博引，勾勒出刑法「監工人」之定義為「監督從事於建築工程營造或拆卸工程之承攬工程人施工之人」；又承攬工程人有民法第四百九十條承攬規定之適用，指為他方完成一定工作之人，故承造人當為「承攬工程人」無疑。因此，派駐工地監督承造人施工以確保工程品質無虞之法定義務人即為「監工人」，建築體系上之法律文字雖皆採「監造」而不見「監工」；但由建築法規「監造人」權責之討論及實務運作中，不難發現其監造精神與監工似乎無異。二、再則，就刑法「監工人」之適格疑義觀之，刑法第一百九十三條違背建築術成規罪之犯罪行為主體「監工人」究何所指，目前有爭執為建築物法定「監造人」之建築師是否有其適用餘地，抑或真就建築師認知上「監工人」應指營造業依建築法第十五條規定設置之專任工程人員而言。然依本文討論之結果，「監工人」為派駐工地監督工程按圖進行以維施工品質無虞之法定義務人，故不論身為建築物法定「監造人」之建築師及其所派之監工人員抑或營造廠所設之專任工程人員皆有實質監督之義務。又，專任工程人員為營造業依法所設負責自主檢查之人員，當然應以「承攬工程人」身分規範之，自不待言。為維護建築物施工安全，在尚未修法之際，實無必要在「監工」與「監造」上所為爭執而耗費社會成本，建築師與專任工程人員無須推卸責任予彼此，專任工程人員依建築法第十五條規定負承攬工程之施工責任，至於身為建築物監造人之建築師則善盡監工(造)之義務，何者違背建築術成規即是刑法上適格之犯罪行為主體，方符公眾最大利益。三、又，有關行政主管機關之國家賠償責任議題，藉由林肯大郡事件板橋地方法院八十七年重國字第一號判決討論確立本文之觀點。該判決就國家賠償法第二條第二項之各項要件，包括作為不作為之判斷、違法性的認定、有責性的認定及相當因果關係的問題均有相當詳盡的論述。站在保護人民權益之立場來看，雖其論證過程仍有討論的空間，然其結論值得本文肯定贊同。關於作為及不作為之認定，該判決雖未提出充分的說理，而似乎僅由行為的外觀加以判斷，本文認為（不管對此判決之評論或對日後相關國家賠償責任實務上適用之期許），應由職務義務之內容關於作為或不作為之認定，究係要求作為或不作為加以判斷，並非單純以行為的外觀加以認定。至於立法論上，不如採取德國不區分作為或不作為，而以職務義務之違背作為考量重點之立法方式，以避免法院認定之困難。四、關於違法性之判斷，釋字四六九號解釋中有關「保護規範理論」及「裁量收縮理論」之見解作為判斷公務員之作為或不作為是否違反職務義務的依據，值得贊同。然於適用上，似宜強化國家之法定義務、公務員之職務義務及該職務義務是否具有「第三者關連性」。就裁量收縮理論之部分而言，如以「決定裁量」及「選擇裁量」均收縮至零，或僅「決定裁量」收縮至零，均屬「裁量收縮至零」之見解，就保護人民權益之目的出發，似可認同；惟是否有過大認定公務員違背職務行為之國家賠償責任之虞，仍不無探究之餘地。五、再者，就有責性之部分而言，由「可歸責性客觀化」的意涵觀之，其故意及過失之認定，釋字四六九號解釋傾向採取客觀化的標準，從機關的角度加以切入，而不就公務員個人是否具有故意過失加以認定，並採取推定過失責任之立場，實值贊同。至於在相當因果關係之判斷上，由保護規範目的之觀點出發予以探討，並強調損害與違法執行職務之行為間祇須具有相當因果關係則為已足，不以該違法執行職務之行為係發生損害之唯一原因為必要，縱另有其他原因併生損害，亦無礙於相當因果關係之成立，此觀點在林肯大郡事件之判決理由所舉之論述，本文亦表贊同。六、所謂「法與時轉則治；治與世宜則有功」，若時移而法不易，則亂。為此，法律應該因時制宜，以符合現今工程實務環境。法律如要徹底發揮其規範功能，自應隨社會脈動而有所調整，否則定會違背其立法精神及原意，致喪失規範之實效性。法律之修正計畫不及社會脈動之變化，使得社會的需要與大眾輿論總是走在法律的前面。法固求其安定性，社會卻是不斷進步的，要使法律趕上社會的需求，透過法律之制定及修正乃必經過程。本文所探討之各類營建工程監督態樣中，一般之爭議均在法適用上、法見解上之差異（例如行政主管機關之國家賠償責任議題）；然而，「監工」與「監造」之課題卻最具爭議而又攸關社會重大公益與個人法益，且此爭議之存竟因法規制定不完善所致。因此，法律之修正尤顯重要，本文爰依前述探討之結論，以刑法第一百九十三條及建築法第十三條為重點，建議修正條文。
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